当期荐读 2022年第1期 | 三角角力与公私对列：美国社交平台内容治理研究

图 | Internet

谢新洲  宋琢

(北京大学新媒体研究院，北京，100871)

  摘   要  

社交平台的兴起带来的网络内容治理成为数字平台环境下一个棘手的问题，以企业为代表的私人部门凭借着技术和资本的优势，在公共问题上的权力越来越大，甚至可以直接左右公共事件的讨论和决策。社交平台的治理问题涉及到国家(政府)、平台、用户等多主体之间的互动关系，呈现出复杂的博弈局面。本文以美国政府与社交平台之间的争端为引，研究美国社交平台内容治理的现状，从相关规定的制定与执行中发现，治理存在公权力私有化、政府与平台公私对抗、三角关系冲突等问题。

关键词

网络社交平台  网络治理  平台治理  内容治理  私权力  公权力

向上滑动阅览

社交平台的兴起改变了信息的传播环境。社交平台不但能发挥媒体的内容功能，组织内容的社会化生产，而且拥有强大的技术、庞大的用户群和连接不同群体的能力，引发了各种社会资源连接和分配方式的结构性和制度性的变革。与之相伴，社交平台上假新闻、仇恨言论、淫秽色情、侮辱诽谤、恐怖主义等有害内容也频繁出现，威胁到现实社会中的国家安全和个人权益。从信息资源的角度看，社交平台上的内容以数字化的形式被生产、记录和传播，从中也可以提炼出一些具有信息和情报属性的内容，严加限制可能会阻碍思想创新、经济发展和社会进步。如何在自由与秩序、安全与发展之间寻求平衡，成为了平台数字环境下一个棘手的问题。

2021年1月，在美国国会大厦被特朗普的支持者暴力闯入并引发巨大骚乱后，Twiter和Facebook相继宣布关闭或暂停特朗普的社交账号。Google、Apple也以存在大量“煽动暴力”的内容为由陆续在应用商店下架了特朗普支持者聚集的小众社交平台Parler。Amazon则宣布因为Parler没有有效处理暴力内容，停止为其提供网络服务。特朗普及其支持者一时之间在网络上面临着“销声匿迹”的境地。具有垄断性质的超级平台、科技巨头是否夺取了数字时代言论的控制权成为了一个不可回避的问题。

与单纯依靠国家（政府）规制（regulation）的传统媒体时代不同，以企业为代表的私人部门凭借着技术和资本的优势，在新闻出版和言论自由等公共问题上的权力越来越大，社交平台的相关问题涉及到国家（政府）、平台、用户等多主体之间的互动关系。此外，互联网的无边界性使其内容领域的监管问题不再限于国界之内，而是成为全球化背景下的公共议题。传统的理论和实践并不能适应发展现状。一些学者用治理（governance）来描述这种有竞争关系的多主体共同施加权力、协商合作、应对处理公共事务的持续过程^[1-2]。本文沿用已有学术研究的使用习惯^[3-4]，描述政府对网络内容的一些限制性、强制性行为时用“规制”“监管”，而在描述社交平台作为企业的自我管理行为以及不同主体共同参与的互动行为时，则用“治理”。

作为当今世界互联网领域最为发达的国家，美国在网络空间的内容层也占有绝对优势。知名社交平台，诸如Facebook、Instagram、Twiter等具有庞大的跨国别的国际用户群，美国社交平台的内容治理受到国际瞩目，甚至会影响国际舆论环境。本文在回顾内容治理相关研究的基础上，分析美国社交平台内容治理现状和特征，从中窥探社交平台治理面临的共性困境，进而对中国的社交平台内容治理提出对策建议。

01

网络内容治理的相关研究

2005年在信息社会世界峰会正式出台了《突尼斯信息社会议程》，其中明确了互联网治理目的是为了解决域名限制、网络犯罪、垃圾邮件、信息使用自由、互联网恐怖主义、网络安全、个人数据和信息隐私、数字鸿沟等问题^[5]。这些领域中如个人数据和信息隐私等与“网络内容”相关。本文所说的“网络内容治理”主要是对互联网空间中偏向社会文化层面的信息对象，既包括文字、图片、视频等数据内容对象，也包括整体的内容生态环境进行治理。

在治理主体方面，国内外研究都开始关注和强调多元主体的力量。“治理”的主体越来越多地指向政府以及市场、社会组织、民众等非政府的力量。在新媒体环境下，有学者认为应当将用户看作主动的公民社会（civil society）的行动者，让他们参与到媒体治理的过程中，将分散的、具有不同属性的用户纳入到正式或者非正式组织中，这也是帮助他们在公共领域表达自己、参与政治过程、达致民主社会的途径^[6]。一些国内研究也认为，面对新的社会情况，提高治理效率、推动治理现代化绝不是单个“主体”通过“管理”“监管”的思路来展开工作，而是多个治理主体，比如政府、企业、行业组织、网民等参与到具体治理领域中来^[7]。这也是国家政权进行自我调适和扩大政治参与的有效途径。

而在互联网内容治理模式方面，目前的主流思路都是协调多方主体力量，尤其是“政府”主体和“非政府”主体之间的调和，有效利用各个供给主体的功能优势和资源条件，为社会公众提供整体性、无缝隙的公共服务。有些研究提出，政府、市场与公民社会的良性互动与合作的过程可称之为“善治”，政企合作必须做好制度设计和政策安排，明确政企合作的方式、各方的权责、绩效评估等内容^[8]。比如多利益攸关方模式就认为互联网治理是政府、私营企业、公民社会通过发展和应用共同的原则、规范、准则、决策程序和计划来影响互联网发展和使用^[9]。多利益攸关方模式中的“协同”更多地体现在对政策的商讨和审议上。修正过的多利益攸关方模式主张根据主体类型的不同和主体之间的权威关系确定一种多层次的模式，比如分化出的政权代理形式就是政府委托私营企业来进行网络监管、内容审查、阻止违法信息等^[10]。总体而言，协同治理有助于促进资源流动、调和不同主体关系以及解决责任认定的难题，在对话、协商、博弈中，最终达致公共价值。协同治理的关键则在于提供制度化的沟通渠道和参与平台，将不同主体整合进一定的结构安排中，包含纵向和横向的网络结构，便于交换信息、表达诉求、调整战略和集体行动^[11]。

而专门针对美国网络内容治理的研究还较少，目前已有的研究多从美国整体网络空间政策角度研究内容治理，比如有学者梳理了奥巴马和特朗普时期美国政府网络空间政策的演变后发现，特朗普时期对网络信息自由和互联网公司的限制变得较为强硬^[12]。还有学者将美国网络空间战略中的国内合作总结为政府部门和私营企业的合作，通过公私战略合作，协调国家网络空间保护行动，化解面对的风险^[13]。还有一些研究聚焦政府主体下的监管行为，认为美国政府在信息监管方面注重自由和安全的平衡，监管标准层次细致，行政管理架构清晰，尤其在特朗普执政后，高度重视美国所面临的网络安全威胁，要求企业主动配合政府工作，强化了政府的主导地位^[14]。

02

美国社交平台内容治理模式探讨

已有的对美国政府网络内容规制的研究多以“9·11”事件为节点。2001年9月11日，在小布什政府统治时期，恐怖分子以互联网为联络工具，策划了震惊世界的撞击纽约世贸中心和华盛顿五角大楼的恐怖袭击事件，在为美国带来巨大的人员伤亡和经济损失的同时，也引发了美国对网络信息安全的强化和控制。其中最为标志性的措施是颁布了《爱国者法案》《联邦信息安全管理法》《国土安全法》等一系列旨在增强政府干预能力、维护网络安全、打击恐怖主义的法案。此后的奥巴马政府高度重视网络安全，对外在国际网络空间领域进行扩张，维护美国的霸主地位，倡导多利益相关方治理模式；对内则继续强调对“言论和结社自由、珍视个人隐私和信息的自由流动”等原则的重视，推动公共和私营部门的协作^[15]。

特朗普上台后继承了奥巴马政府对网络安全的重视，也更注重国家利益，强调“美国优先”。特朗普政府2018年9月20日颁布的首份《国家网络战略》可以视作对美国网络政策的整体规划与路径指引^[16]。本文着重关注特朗普上台后颁布和实行的关于社交平台内容规制的一系列政策，从政府和平台的角度阐述美国社交平台内容治理现状。

2.1  规制理念:网络自由中强化政府的主导作用

作为当今世界上互联网领域最为发达的国家，美国在网络内容治理方面实行的是政府指导下的行业自律、多元共治模式。与长久以来的自由主义倾向相契合，美国在这方面也秉持着政府不直接干预，或者少干预的理念。

一方面，特朗普政府将经济繁荣作为国家利益的核心，数字经济则是重要的经济增长点，以技术创新为驱动，释放高新技术的活性，完善知识产权保护体系，维护美国企业的利益。2018年出台的《国防部网络战略》中也指出“美国的繁荣、自由以及安全有赖于公开且可靠的信息获取。网络使我们能够更多获得新的知识、商业机会以及各种服务，使我们更加强大，也令我们的生活更加丰富。”^[17]

另一方面，特朗普也在一贯的“网络自由”理念中强化政府的主导作用。2017年12月，特朗普公布任内的首份《国家安全战略报告》，其中提出“信息治国战略”（information statecraft），认为媒体、互联网公司等私营部门应当承担责任，促进公民价值观的形成，抵御有害信息的传播^[18]。这宣告网络自由不代表信息的无限制传播。2018年6月，特朗普废止了2010年奥巴马时期通过的《开放互联网法令》（Open Internet Order），这也是“网络中立”原则的法律基础。“网络中立”原则要求互联网中的信息应对一切内容、站点和平台保持中立，避免提供互联网接入服务的网络运营商在应用层和内容层施加影响，保护网民平等访问互联网、自由发表言论的权利。在奥巴马政府2015年通过的“网络中立化”提案中提出了三个“禁止”，即禁止封锁、屏蔽，禁止流量干预，禁止以付费名义给予某些网站优待。废止该法令则意味着运营商可以在利益的驱动和政府的监管下控制网络中不同信息的可见性和流动速度，变为一种变相审查。对“国家安全”的过分强调造成了滥用，安全部门可以以“反恐”“维护国家安全”为由不经法院同意监控互联网通信内容，任何侵犯个人权利的管控措施都可以贴上此类标签，甚至窃取他国情报、干预外国互联网运行、制造贸易壁垒等行为也可被纳入“防范威胁”的范围。这表明美国政府不断收紧对网络空间的控制，维护互联网领域的战略优势。

而从话语建构和权力争夺的角度看，“互联网自由”作为美国政府在互联网领域标榜的理念，虽然并不存在于真实的实践之中，但被美国政府视为美国核心价值观在新领域的彰显，并努力推动其成为普适化、全球化的准则，甚至以此为标准抨击、干预他国的网络内容监管。这也是美国按照自己的意志建构网络空间的国际秩序，试图脱离传统主权概念的束缚，在互联网领域争夺霸权的话语手段之一。

2.2  组织架构：立法、行政和司法体系的协同共治

在组织架构方面，与美国三权分立的政治体制相呼应，互联网规制也离不开立法、行政和司法三个体系的协同共治。立法方面，国会作为联邦最高立法机关，主要颁布和审议互联网规制的相关法案。司法机关则负责具体案件的审判，对法律条文进行阐释和演绎。行政方面，特朗普政府为实施网络战略，在联邦层面形成了“1+4+2”的政策执行框架，白宫作为统领，国防部、国土安全部、国务院和国家情报总监办公室履行核心职能，财政部和司法部负责提供政策工具^[19]。此外，商务部、能源部等部门也在特朗普政府划定的与政府网络与基础设施网络安全相关的涉网部门之列。

具体到互联网内容规制，由美国国会授权创立的联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）则是主要机构。FCC直接对国会负责，具备立法、行政和司法三方面的职能，但也受联邦司法系统的监督。它负责统筹美国的通信产业，包括广播电视、有线电视、国内和国际电话、固定和移动的无线行业以及卫星行业、互联网行业等，保护媒介的表达自由，规范市场行为，监管网络内容。主要手段则包括界定网络内容违法标准、划分内容等级、制定年度报告、监测违法行为、受理举报投诉等。

2.3  规制手段：法律与技术并行

法律与技术是美国政府监管与规制网络内容的主要手段。美国是世界上最早对互联网领域立法监管的国家之一，也是相关法律最多的国家。自20世纪70年代颁布的《联邦计算机系统保护法》将计算机系统列入法律监管与保护范围以来，后续的《电子通信隐私法》《电信法》《爱国者法案》等法律法规中均有涉及到互联网内容规制的相关条例。美国并没有专门的法律来规范网络内容，而是散见于众多条文中，并通过判例的形式在实践中逐渐明晰一些模糊的观念。

在这一系列的法律条文中，有两条较为重要，涉及到言论自由，用以规范政府和个人、政府和平台的关系的条文。一是宪法第一修正案。美国于1789年通过的宪法第一修正案明确规定“国会不得制定任何法律……剥夺言论自由和出版自由。”这一原则被美国视作“新闻自由”的根基，在后续各种判例的演绎和完善中发展出了言论自由的信仰体系。任何针对网络言论的监管与限制都要在宪法第一修正案的框架下进行。互联网，尤其是社交平台的出现拓宽了媒体的边界，用户在社交平台上发布内容也被视作个人表达的一种形式，是个人参与公共生活的重要途径，对其约束时也可适用这一原则。而对这一原则的追溯与应用也为美国互联网内容规制中的行业自律、言论自由等原则提供了历史化的语境。比如奥巴马政府时期，国务卿希拉里任命的创新官罗斯就认为“互联网自由”是美国前总统杰弗逊和富兰克林提出的“四种自由”之外的第五种自由，政府不应予以过多地干预。二是《通信规范法案》（Communication Decency Act，CDA）第230条对“internet intermediaries”（网络中介，在这里被宽泛地定义为网络中的中介主体，包括服务提供商、主机供应商、网站、社交媒体、搜索引擎等）赋予的特殊豁免权，即“交互式计算机服务”的提供者不被视作出版商，免于承担由用户发布的内容所引起的法律责任。只要平台所有者不参与违规内容的创建，或者选择“善意地”删除内容，以限制对用户认为淫秽、暴力、骚扰或其他令人反感的内容的访问，无论这些内容是否受到宪法保护，就无须为用户在平台上发布的内容负责。这为社交平台提供了法律上的庇护，初衷是督促社交平台出于维护公共利益的目的积极地监管有害内容，给予其一定的自我治理的空间，不必因为担心政府审查而采取严格的限制措施，进而侵犯用户言论自由的权利^[20]。近年来，伴随着网络犯罪的猖獗，国会有意收紧对社交媒体的管控，削弱CDA第230条给予的豁免权。2018年4月生效的一项新法律就限制了故意托管第三方内容、以促成卖淫和性交易的在线服务提供商的豁免权^[20]。

技术手段则有分级系统、过滤/屏蔽系统、监控技术等。使用技术手段的主要目的是对网络上可能出现的危害国家安全、侵犯个人权利的内容进行甄别和处理，一方面保护网民免受内容的侵害，另一方面增强国家对虚拟空间的管理能力，打击网络恐怖主义等网络犯罪。

总之，政府提供法律和技术保障，制定的法律法规在实际判罚中会参照具体情况，如是否会对社会造成实质性危害等。在美国法律中，政府对网络内容及言论自由监管的标准和限度通过一些法律原则体现，比如“明显且即刻危险”原则、逐案权衡原则、事后限制原则和表达内容中立原则等，还将言论分为政治性、商业性和不受保护的言论三类，每类言论受法律保护的界限不同。

2.4  执行实施：对社交平台施以外部压力

在执行实施中，则不得不引入社交平台这一主体。依靠着技术和资本的优势，社交平台在涉及到新闻出版和言论自由等网络内容治理问题上的权力趋于扩张。平台的自我治理成为一项可能影响舆论走向和现实行为的公共过程。而且由于美国独特的政治体制和文化氛围，平台高举“言论自由”旗帜，受到相关法律条文的庇护。政府难以直接介入，主要以行政令等方式对其施加外部压力，敦促平台完善治理手段。本部分以推特为例，考察其如何在政府的干预下实施内容治理^[21]。

首先，在规则制定方面，推特声称对用户内容的保护与治理基于美国人权法案和欧洲人权公约。规则制定多以社区指南（community guidelines）的形式出现，即平台开发管理用户行为的规则（服务条款和条件），这些文件对不同主体的权利和责任进行了分配，明确用户在平台上可以做和不可以做的行为以及违反规则时面临的后果，是对用户的教育和约束。最新版本的推特规则中的限制性内容以维护安全、隐私、信息真实性为目的。规则中针对每一项限制的内容都标明了适用情境、例外情况、用户举报方式以及违反规则可能导致的后果。比如，在特朗普2020年5月份违反的“禁止合成和操纵媒体”这一项说明中，就明确规定用户不能欺骗性地合成或操纵媒体，推特会根据具体情况给包含合成和操纵媒体的推文贴上标签或直接移除，帮助人们理解其真实性，提供额外的上下文。

其次，推特的规则执行包括将推特上的某些内容标记为有问题，决定内容是否违反条款和条件，以及应采取什么行动等，是对成文规则的落实。根据工作驱动力，又可以分为内部的日常工作流程和外部机构压力。内部的日常工作流程指推特通过机器算法和人工审查的方式对平台上不符合规则的内容作出贴标签、屏蔽、删除等决定，对违反规则的用户施以警告、暂停、封号等处罚。推特针对每条推文都为用户提供了举报工具，用户可以将这条推文标记为有问题，理由是违反了上文提到的推特规则中的某条规定。推特举报页面的一级目录里的理由包括“不感兴趣”“欺骗性或垃圾内容”“侮辱或伤害性内容”“表达了自我伤害或自杀倾向”，每一项则包含更具体的二级目录以帮助用户进一步将内容存在的问题精确分类。平台收到标记后即会根据情况对内容作出处理。推特几乎完全依赖用户举报作为审查和删除不当内容的触发因素，而某些社交平台则会采取主动审查和用户举报相结合的方式，比如Facebook。推特对用户举报内容作出处理的人工审查员通常是公司的底层员工，他们使用内部的操作手册，结合自己的认知和以往的经验，对收到的海量信息快速作出决策。这一过程是不透明的，且伴随着对效率的要求，由于推特上的信息过于庞杂，一些决策必须在几秒之内完成^[4]。

政府审查主要作为一种外部机构压力作用于推特的规则执行。政府会以维护国家安全、公民权利和公共利益的名义，要求删除推特上的某些内容，或者获取特定账号的隐私信息。执法机关并不能够直接封禁或者限制推特上的内容，而是采用授权审查的方式将这一权力委托给了推特等私有企业。推特从2012年起每年都会发布Transparency Report（透明度报告），向公众公开收到的来自各类机构的请求以及执行情况。数据表明，推特收到的外界压力主要来自各个国家的法院、政府机关、执法部门、非政府组织等，推特并不会同意每条请求，存在很大比例的拒绝服从命令的情况。推特发布的2020年透明度报告中表明，本年度推特共收到来自53个国家的42220条法律请求，要求删除85375个账号上的内容，这是从2012年发布透明度报告以来数量最多的一次，推特的服从比例大约为31.2%^[22]。

最后，在改进反馈阶段，推特会收集内部团队以及信任与安全委员会（Trust & Safety Council）的反馈，作为政策语言更新的参照，以适应全球不同的文化和社会背景。除此以外，外界的一些压力也会促使推特修改规则，比如政府压力、社会舆论、学术机构、公民组织等。

3

美国社交平台内容治理存在的问题

结合上文的分析可以发现，美国虽然已经建构了对社交平台的完整的治理体系，但是政府、平台、用户三者之间的关系在全新的数字环境下不再适用于传统媒体时代对内容进行规制的“政府-个人”的二元分析框架，而是表现出一定的张力，因此必须将这三者的关系予以深入剖析。

3.1  “私”平台的公共性与“公”权力的私有化

社交平台的技术属性将大众传播与人际交流的特点结合了起来，信息的流动既可能是面对明确或潜在受众的“广播”，也可能是内嵌于社会关系和社会网络中，携带了丰富社会标识和信号的私人谈话。这一特征模糊了人际交流与公共表达的界限，公私领域在社交平台环境中日益交叠。伴随着信息交互、公共表达、用户社会化生产等特征加剧，社交平台逐渐成为意见和言论的“集散地”，甚至成为一些重大公共事件的发源地和公共议题的辩论场，公共性和政治性日益凸显。互联网平台虽然由私人公司设立并经营，却由用户创造内容、吸引流量并形成垄断地位，这类私人企业因此具有了某种公共属性^[23]。

私有企业成为了“公共论坛”的所有者，凭借技术和资源优势，在缺乏监督的情况下对不同主体发布的内容进行审查和监管，行使议程设置和内容把关的职能，进而对公共舆论的走向产生影响。作为私主体，其获得的权力并不来源于人民赋权，而是以管理、监督、支配其他私主体的形式，将公共内容治理的公权力私有化。

平台私权力的正当性来源于以服务条款、用户许可协议等形式出现的平台和用户之间签订的“合同”和“协议”。虽然从法律层面来看，社交平台基于用户条款获得的是一种契约性“权利”，但赋予的却是管理用户的“权力”^[24]，体现在数据捕获和算法规则两方面。首先，用户在接入平台的那一刻起就无偿向其提供个人数据作为商用。推特在服务条款中明确写明，用户的基本账号信息、公开信息、联系方式和地址、地理位置、支付信息、浏览记录等都会被平台收集并提供给广告主和一些第三方机构。通过Application Programming Interface (API，即应用程序接口)，外部网站和应用可以对处理过的结构化的数据进行访问和编程，数据的传送将不同功能的网站、应用链接起来，在统一的数据格式之上运行，转化为大平台下彼此依存、相互协作的子平台，渗透进用户生活的基础领域以及公共服务领域。用户的个人数据被“俘获”，被迫“格式化”，迁移成本增高，对平台产生依赖，以寄居者的身份附着在平台之上。

其次，在算法规则方面，“互联网的基本通讯协议、过滤软件、加密程序等技术构造决定了信息如何在互联网上被传播。”^[25]虽然社交平台本身是开放的，用户参与的门槛较低，但是平台在打通信息传播各环节的同时也制定了信息生产、过滤和分发的规则，掌握了信息组织和呈现的权力，规制信息流，干预了内容的公共性。平台通过操纵内容的可见性来施加权力，用户看到什么内容、内容如何排布在很大程度上取决于平台编织的算法。平台还能处置裁决用户间的争议，对违反规则的内容和用户施以惩罚，甚至可以单方面以封禁的形式将用户驱逐出平台。一方面，以推特为代表的社交平台对限制性内容的规定一直以来面临着过于模糊的批评^[26]；另一方面，举报机制虽然为用户提供了参与内容治理的途径，看似是在双方都认可、维护的价值观下进行共同治理，但用户举报、平台处理、用户反馈的整个流程是个人化、非公开的，用户只能将自己反感的内容按照平台设定好的条目加以分类，不能够表达为什么反感以及更深层的感受，用户之间也缺乏联结和沟通。用户只知道他们的举报被添加到了一个等待处理的队列中，可能由人工审查员或者机器算法，又或者两者的结合来裁决，但并不知道为什么会收到这样的结果，以及平台规则中的一些模糊之处在具体情境下又是如何操作的。以内容调节（content moderation）的名义，平台有权删除在它的规则界定下危害公共安全、侵犯个人权利的不当内容，行内容审查之实。平台构建的私人秩序具有权力不对等的特征，删除内容、封禁账号的手段可能侵犯个人的言论自由权等受宪法保护的权利。

与真实的法律的相比，平台作为私有企业制定的针对平台用户的“法律”还存在较大的差距。首先是在制定方面，“平台与用户所缔结的协议是平等主体之间的民事协议，但用户却缺乏实质上的议价能力。”^[27]平台的规则具有强制性，用户实际上并不具备协商的能力，“同意”也不一定代表用户的真实意志，而是其使用平台的必需条件。其次是平台“法律”在执行时并不遵循“正当程序”原则，存在不确定性，可能出现前后不一致的情况，大大削减了公正性。一些内容审查员在访谈中就表明推文的转发量等指标会影响他们的判断，受欢迎的推文更有可能被保留，因为这符合公司吸引关注和攫取流量的利益^[28]。对于不满意、不合理的判决，用户申诉陈辩的机会也很有限。而在透明性方面，平台规则的执行过程也是非公开的，用户只能收到一个结果，而且由于人工审查员工作的特殊性，一些平台对其讳莫如深，推特高层甚至拒绝透露雇用的员工人数^[28]。

集立法、执法、司法等功能于一体，社交平台发挥着类似国会、政府、法院等公权力机构的作用，但私主体的身份又免除了它服务公共利益的责任和义务，逃离了宪法的限制和民主程序的控制^[29]。掌握社交平台的大型互联网公司也极力将自己描述为一个科技公司，平台上出现的假新闻、血腥暴力、淫秽色情等内容仅仅是系统上的技术失误，平台拥有技术能力和法律权利来操控系统，无需对用户承担道德或法律责任^[30-31]。平台试图将控制公共舆论和公共活动的行为“去政治化”，为私有企业适应市场、改进管理模式的自我升级和调适，弱化公共属性。

3.2  平台对用户的货币化与劳动剥削

推特在平台规则的开篇就写明：“推特致力于服务公共对话。暴力、骚扰和其他类似行为会使人们失去表达自我的信心，并最终削弱全球公共对话的价值。我们的规则是为了确保所有人都能自由安全地参与公共对话。”作为内容服务商，社交平台有责任为用户营造良好的发言环境和交流氛围，否则用户可能因为使用感不佳而离开平台；出于企业社会责任感和企业形象的考量，则必须表现出对公共利益的关切，回应社会公众的需求，维持自我规制的合法性。推特等社交平台享有豁免权的前提也是基于 Good Samaritan 的设想，即认为这些平台会像好心的撒玛利亚人一样“乐于助人”，删除网上的侵犯性、危害性内容。

虽然类似推特的社交平台在规则中多次强调对公共价值的追求，其治理行为一定程度上也维护了作为一个线上社区的可持续性。但“平台的兴趣不仅在于促进意见和观念在全球的传播，还在于建立一个数字环境，让用户可以自由地共享信息和数据，从而为商业网络和渠道提供信息和数据，特别是吸引来自广告的利润”^[32]。正如Facebook高层 Dave Wilner 所说：“Facebook之所以能盈利，是因为当你把很多微不足道的互动加起来时，它突然间就价值数十亿美元。”^[4]用户在平台上的浏览、分享、点赞等行为留下的数字痕迹和用户生产的内容被平台无偿占有，作为商品投入市场流通，维系和吸引流量，增加商业利润。平台依靠扩张和“剥削”用户的数据和内容吸引广告主，留住用户的目的是依靠用户盈利，最终还是出于私利。当经济利益与社会效益产生冲突的时候，就可能出现商业性压制公共性的行为，导致一些博眼球的商业性内容在审查中享受着更为宽松的标准。

更进一步地，平台还试图组织、塑造和主导用户的内容生产和文化劳动。一些平台用共享广告收入的形式与内容生产者开展合作，比如Youtube的“合伙人计划”（Youtube Partner Program，YPP），与一些有影响力的用户签约，用物质和流量资源激励用户积极地投入内容生产。这种做法将零散的、生产不稳定的、业余或职业的用户组织起来，将他们的创意性参与行为转化为可供剥削的“劳动”。用户并不知道自己生产的内容能创造多大的价值，因为流通和交换的过程都由平台掌控。每个用户相对于平台是可见的，然而用户对平台，尤其是平台的算法机制只有一些模糊的、朴素的感知。这给专业的内容生产者带来了巨大的风险，他们发现自己能否接触到受众取决于变化无常的算法，除非他们有能力与管理者进行谈判^[33]。此外，平台和用户并不是正式的雇佣关系，用户缺乏基本的工资保障，用户的工作变为了零工经济的一部分。YPP还造成了签约者与非签约者、签约者内部的结构化的不平等，平台会根据是否签约、粉丝量、受欢迎程度等因素分配流量和收入，广告主的需求和平台的奖惩机制反过来又塑造了用户的内容生产。

依靠基础设施、算法和协议，平台成为个人用户、新闻媒体、广告主等不同主体之间的中介，重新定义和结构化了主体之间的关系。平台作为“数字中介”，因为拥有垄断的分配权力而位于信息传播的中心，“再中心化”了“去中心化”技术特征的互联网，且具有高度不可见性，“他们可能有意或以其他方式控制或限制新闻的获取，或影响其商业可行性……他们对数字世界中新闻的传播和货币化越来越重要。”^[34]

3.3  平台和政府的对立:合作与冲突

互联网的兴起加速了社会系统的自主发展，公共领域逐渐从单一的国家政治系统转移到专业性组织，特别是经济系统中的大型企业^[35]。社交平台私权力的扩张使其在内容规制方面对政府在公共领域的主导地位形成了挑战，出现了一种“平行”治理的局面。政府对平台的私人治理的干预主要有两种措施：一是用行政命令加以干预；二是以更细致幽微的方式形成外部压力，促使平台逐步实现有效的自我设限[36]。而在美国社交平台的案例中，第一种方式由于合法性不足往往使政府“左支右绌”，陷入违宪危机，因此更多使用的是第二种方式，即在不违宪的情况下对平台作出纠正，将自身的需求嵌入平台已有的规则体系中。两者关系在政治、技术、市场等要素塑造的社会动力机制中，在“去规制-再规制”的螺旋演进中，处于竞争、冲突、合作、协商的动态博弈中。

3.3.1  合作：平台代政府行监控和审查之实

政府一方面因为技术劣势没有能力直接介入平台规制，另一方面以《通信规范法案》第230条为代表的法律法规限制了政府直接向平台施压干预言论自由的力度。为了维护“民主自由”的表象，掩盖数据监控和内容审查的本质，政府借由社交平台实行代理审查之实。对社交平台而言，政府频繁施加外部压力会带来一些不必要的麻烦，因此会选择与政府合作以寻求一个友好的、稳定的、可预测的经济发展环境。政府用直接规制、协议、非正式的“软法”等手段哄骗、诱使或强迫私人平台所有者按自己的意愿行事，帮助政府监督和规范言论，领域则主要集中在未成年保护和保障国家安全领域^[37-38]。230法案赋予了平台“善意地”删除内容的权力，无论这些内容是否受宪法保护。换言之，平台有权删除的内容范围比政府更广，对个人言论自由的限制也更大。政府寄希望于平台为他们阻绝那些不愿意看到的、但又无法合宪禁止的内容^[39]。此外，互联网公司具有较强的技术属性，善于利用科技语言美化数据挖掘和监控的行为，将之包裹在为个人提高服务效率和产品质量的外衣下，降低了用户的敏感度和警惕性。平台企业在面对规制部门、媒体与公众时，提出了一个精心策划的叙述，即将数据处理与“创新”联系起来，并把隐私和“创新”描述为对立面^[40]。在数据监控和隐私侵犯这方面，平台也受到了一些法律法规的豁免和优待。《外国情报监视法》（Foreign Inteligence Surveilance Act）在2008年的改革中规定，当企业违反与消费者签订的协议中的隐私条款，与政府共享信息时，可以免于违约索赔^[29]。微妙的是，政府和平台在达成这种隐秘合作的同时，都不愿意承担侵犯言论自由的法律和道德层面的压力，会将责任部分地推卸给对方。脸书、推特等社交平台每年发布透明度报告的一个目的就是向用户表明对于一些敏感内容的管制来自公权力。

3.3.2  冲突：公权与私权的争夺

平台是市场主体，对于生产力的组织、生产要素的分配和流转具有重要影响，日益成为数字基础设施^[41]。这一领域若政府完全退出交由市场调节，容易造成私人掌控者对广大公众的排斥、歧视和剥削，将用户置于附属地位^[42]。特朗普执政以来，社交平台上“假新闻”、侵犯用户隐私、非法利用个人数据等问题频发，平台自律的有效性受到了强烈质疑。特朗普政府在网络内容治理方面的地位愈加强势^[12]。2019年，美国参议院通过了《深度伪造报告法》，两党参议员提出了《过滤气泡透明度法案》等以应对社交媒体平台上的假新闻、信息茧房等问题^[43]。美国政府有意地收紧网络内容管理政策，实则是对平台权力无限扩张、侵入公共生活领域的应对，也意味着在这一领域政府角色的回归。然而美国宪法主要限制的是国家行动者和组织，规定的是公共部门和私人部门的关系，第一修正案保护个人的言论自由权利时设想的最大威胁是以政府为代表的强大的公权力机构。当私人部门对私人部门施加权力时，则缺乏相应的法律约束。尤其是230法案偏重言论自由，给予了平台等网络中介非常宽松的豁免条件。政府对平台的规制缺少技术工具和法律遵循。如果用私法来规范平台和平台内主体的关系，则常常会忽略同样作为私主体的平台和用户之间的力量对比悬殊，传统民事领域的意思自治原则并不完全适用。

政府和平台之间的冲突从2020年5月开始爆发的特朗普与推特等社交平台的交锋中逐渐达到了高潮。美国时间2020年5月26日，美国总统特朗普的两则关于2020年总统选举的推文被社交媒体Twiter贴上“事实核查”标签，认为这是虚假新闻并可能误导用户。这是推特首次对特朗普推文进行事实核查。特朗普回应称推特正在干预2020年总统大选。作为回击，5月27日，特朗普连连发推怒斥推特，威胁要“严格监管”社交媒体平台甚至“关停它们”，并于28日签署一项针对社交平台公司的总统行政令，该命令可能将免除《通信规范法案》第230条给予社交平台的特殊豁免权，剥夺推特的“事实核查”能力。行政令是美国宪法赋予总统的行政特权，美国总统有权通过总统行政令来实现政策目标，但不允许越过法律的允许范围。特朗普的行政令点名批评以推特为代表的社交媒体控制了美国公共和私人通信，推动FCC针对《通信规范法案》的第230条作出新规则，方便起诉社交平台。这是对社交平台长久以来享有的豁免权的重要威胁。美国网民对其表现出巨大关注，因为这一权利的保留与否直接关系到平台自我实施内容治理的规则，关系到网民在平台上的行为如何被约束和塑造。

在5月27日—7月7日之间，特朗普推文被贴事实核查标签这一话题的美国网民情绪倾向如图1所示，图中数据来自5月27日-7月7日期间以“Trump”“Twiter”“fact-check”等为关键词搜集的推文。

图1  2020年5月27日—7月7日之间特朗普推文被事实核查话题美国网民情绪倾向图

数据表明，美国网民对这一话题的中性和负面情绪占了绝大比例，随着时间推移，这一状况并没有明显改变。一些转发量较高的推文表明了对推特的声援和对特朗普的不满，认为特朗普的发言的确有不当之处，推特有权对这些内容进行事实审查。相反，特朗普针对推特的措施违反了宪法第一修正案对言论自由的保护。此外，特朗普在美国新冠肺炎疫情期间的不作为也激起了一些人的愤怒，一条点赞超过2万的推文讽刺特朗普如果在面对疫情的时候也有签署行政令反击推特的工作效率，那么美国的死亡人数也不会达到10万人。也有一些声音表达了对推特权力过大的担忧，一条转发超过2万、点赞量超过6万的推文认为，推特封禁账号、审查内容的行为侵犯了公民的合法权利。

2021年1月社交平台、科技公司对特朗普的“封杀”与“围剿”，让这一矛盾愈演愈烈，也引发了国际社会对跨国企业权力膨胀的担忧。德国总理发言人表示，默克尔对特朗普推特账号被冻结的方式持保留态度，并补充称，应该由立法者（而非私营企业）决定针对“言论自由”的必要限制。欧盟外交政策负责人博雷尔则认为欧洲需要更好地规范社交网络内容，但“言论自由”方面的管理不能主要根据私人主体制定的规则和程序来执行^[44]。

而这种权力的争夺不止发生在国家内部，像推特、脸书一类具有国际影响力的平台获得的全球性权力也会冲击其他主权国家及其构成的国际治理体系。2019年8月，针对香港示威事件，推特、脸书、谷歌三大平台发布公告，宣布删除、查封一批来自中国内地的账号，因为这些账号有“官方背景”，涉嫌传播关于香港情势的“假新闻”，破坏香港示威的“合法性”。可见，如果对平台不加以监督，平台所有者的意识形态倾向甚至会扰乱国际公共秩序。

政府和平台的冲突体现了在平台数字环境下，原有的规制思路和治理模式逐渐“脱嵌”，主要原因在于平台的角色和地位发生了变化。230法案让平台等网络中介免于“出版者”的责任，几乎给予了无限制的豁免权，本意是鼓励平台善意地删除内容，同时避免私人审查和“寒蝉效应”，促进信息的自由流通和公民知识提升。然而平台通过算法设计和流量分配，实际上扮演了“出版者”的角色，对平台上传播的内容有编辑控制权，甚至可以主导内容生产，将其视为完全中立的“渠道”或“信息集散地”，显然是不合理的。而且，与传统媒体环境中的出版者，即报社、出版社、电视台不同，社交平台不断向公共服务领域扩张，公共基础设施特征明显，足以影响一些平台用户的日常生活。用户的退出成本过高，很多时候并不存在第二个选择。但若废除230法案，除了将更多的限制施加给用户之外，也会导致平台投入大量的资源监管用户，运营成本提升，外界环境的不确定性和法律风险增加，抑制互联网企业的创新发展。在传统媒体时代，传播政策的知识图式是二元框架的，关注的问题是政府如何代表消费者（公民）对媒体进行规制，以平衡双方权益，在规制过程中，宪法第一修正案再对作为规制者的政府进行约束^[45]。平台的加入打破了这一平衡，平台还试图弱化自身的公共属性以追求私利最大化，政府对媒体的规制手段不再适用，甚至可能因为平台的巨大资源优势而遭到反制。

平台数字环境下，政府、平台、用户的关系呈现为三角结构，政府与平台协作，将部分权力让渡给平台，平台则在明文法律与隐性规定限定的框架下对用户实施私人审查。这种超越二元模式的新型内容规制模式中公权力、私权力、私权利三者同时存在，用户的私权利受到公、私两个权力主体的威胁。在统筹考虑平台生态内所有权利人权益的情况下^[46]，形成相对稳定的权力主体运行边界，是维持三角结构稳定运转、保障治理正当性的基础。

4

结语

社交平台权力扩张导致的治理困境是全世界面临的共同难题。本部分对上文提到的现状和问题进行总结，以期提炼一些可供借鉴的治理经验。

首先，美国社交平台内容治理中呈现出一种“公私对列”的格局。“公私对列”原是一个法学概念，在法治体系中表现为国家规制经济权力和市场主体经济权利此消彼长的对列格局^[47]。在内容治理领域，这种对列则表现在国家对传媒行业的行政控制权力和新兴产业在技术驱动下寻求商业模式突破、“去规制化”倾向之间的纠缠与冲突。除此以外，平台内部也出现了“私”主体的自利性倾向和其掌握的诸如内容审查、争议判决、行为处置等“公”权力之间的对立。国家与市场、“公”与“私”并非是不可调和的，两者之间的制度性缝隙恰恰是新兴产业在生长和发展中可获得的弹性利益空间。在美国的语境下，受到长久以来的历史文化传统和法律制度的影响，私主体受到的规制较少，隐隐有凌驾于公权之上的趋势，被称为网络空间的“新统治者”^[4]。任何一方的权力“过载”都有可能挤压其他主体的利益空间。对此，有学者指出，公权力与平台私权力既对峙又合作的状态更有利于权利的保障^[46]。对峙的优势在于平台天然的逐利特性可以抵制公权力滥用，公权力受监督的特征也可以对私权力进行规范。合作的优势在于两者可以通过正式或者非正式的制度网络，达成优势资源交换与利益协调，既确保“安全”“秩序”等价值的落实，也符合网络技术环境下的市场特征，实现互联网治理在形式和实质上的多样性和有效性。比如，在政府与平台的关系中，政府不必扮演全知全能的角色，而是转为对平台运行的架构和标准进行设计与监督，细节由平台自行落实，引导平台实现自我治理。

其次，以“权力”和“权利”为勾连，政府、平台和用户三者处于一种紧密联结、力量博弈的动态结构中。用户是网络内容的生产者、传播者和消费者，作为主体的实践行为直接影响了社交平台内容治理现状。然而用户既不具备资本和技术的优势，也没有国家强制力的保障，在“政府-平台-个人”的三角结构中往往处于弱势地位。但这并不意味着用户没有途径维护自身的合法权益、参与内容治理。推特上由反骚扰行动的志愿者自发创造的“骚扰黑名单”（bot-based colective block lists）就是一次有益的实践。利用推特为第三方客户端开发的应用程序编程接口，反骚扰行动的志愿者可以通过集体协作的方式将他们认定为骚扰者的用户加入共享的黑名单中，推特上的其他用户则可以订阅这一名单，并将名单中的用户及其发布内容屏蔽。有了黑名单，反骚扰工作可以更有效地被分配到一个对网络骚扰达成共识的群体中^[48]。这些社会组织可以帮助分散的公众联结起来，通过集体协作的方式交流在平台上遇到的各类问题，人为地扭转社交平台自上而下的不透明决策机制，共同探索优化治理途径，实现自我赋权。与权利相伴的是义务，社交平台举报机制工作效率较低的一个原因在于用户有时会出于私人原因恶意举报，事后也并不需要承担相应的责任。因此，也必须对用户参与治理的行为加以规范和约束，避免出现因私人利益干扰公共事务的现象。

最后，针对平台将公权力私有化这一现象，可以动员强大的公民社会的力量，通过行业组织和公民组织的自治行为，合理设置商业平台的企业主体责任，为其界定清晰、明确的内容治理要求。平台履责的前提有二：一是从自身发展角度看，构建良好的平台秩序、树立正面的社会形象是吸引优质用户、维持可持续发展的内在需求；二是从权责一致的角度看，平台本应承担与私权力相匹配的公共责任，但是平台所有者直接或间接地从平台上的一些违法行为中获益，自然要为此付出代价。欧盟2019年通过的《单一数字市场的版权指令》在信息资源和版权保护方面强调了互联网平台作为信息提供方的责任，平台在营利的同时也要根据规模和营业额适度适量地对内容负责^[49]。The Santa Clara Principles on Transparency and Accountability in Content Moderation（《圣克拉拉内容审核透明度和问责制原则》）就是一个获得一定认可的，由公民组织、倡导者和学者于2018年提出的平台内容审查原则，目的在于围绕互联网平台越来越严苛的内容审查行为实现有意义的透明度和问责制，目前真正实践这一原则的平台还较少。它主要基于三项基本原则：①公司应公布因违反其内容指导原则而被删除的帖子和永久或暂时被停用的账户的数量，履行披露义务；②公司应该告知每一个内容被删除或账户被暂停的用户关于删除或暂停的原因，明确告知内容审核的标准和执行过程；③公司应该对任何内容被删除或账户被暂停的用户提供上诉机会^[50]。此外，企业可以通过建立数据库的形式，将典型案例公开，详细说明如何在社交媒体平台上执行规则。同行之间也可以在保护商业利益的情况下建立共享数据库，协商对有害内容的识别标准。

本文以美国政府与社交平台之间的争端为引，从规制理念、组织架构、规制手段、执行实施四个方面研究美国社交平台内容治理的现状，并以治理主体为分析单位，发现治理中存在着公私对抗、三角关系冲突等问题。本文虽然是立足当下的研究，但治理并非是一个静态的结果，而是国家（政府）和社会关系不断调整的过程，以动态的视角考察主体间的行为逻辑和互动关系，这对其他国家的网络内容治理模式的探索具有重要的借鉴意义。

参考文献

作者简介

谢新洲，教授，博士，研究方向为新媒体与网络传播、媒介经营管理、竞争情报与企业战略竞争等;

宋琢(通讯作者)，博士，Email: [e-mail]，研究方向为新媒体与网络传播等。

*原文载于《信息资源管理学报》2022年第1期，欢迎个人转发，公众号转载请联系后台。

* 引用格式

谢新洲,宋琢.三角角力与公私对列:美国社交平台内容治理研究[J].信息资源管理学报,2022,12(1):67-79

往期 · 推荐

制版编辑 | 王伊杨

审核 | 于阿媛

长按识别二维码关注我们

信息资源管理学报

微信号

xxzyglxb

分享、在看与点赞

只要你点，我们就是朋友😊